Støttet af Kulturministeriets bevilling til almenkulturelle tidsskrifter
August 2013
Kulturstøttens politiske økonomi
Reelt er der næppe nogen større social slagside i den samlede kulturstøtte, skriver Christian Hjort-Andersen.
CulturCronik:
Den største del af den kulturøkonomiske litteratur drejer sig om adfærden hos kulturforbrugerne eller kulturproducenterne. Men der er også en litteratur om politikernes adfærd, kulturens politiske økonomi.
Den danske kulturpolitik har udviklet sig gradvist fra enevældens understøttelse af de skjønne kunster til den mere folkelige kulturpolitik, som har udviklet sig i efterkrigstiden. I tabel 12.1 er givet en oversigt over fordelingen mellem den offentlige og den private finansiering. Tabellen er et forsøg på at skabe overblik, og der indgår en hel del skøn i tabellen. Det skulle gerne fremgå af de foregående kapitler, at der trods alt er tale om begrundede skøn. Der foreligger ikke udenlandske oplæg.
Det er konstateret, at en dansk husstand havde en udgift til de traditionelle kulturgoder såsom musik, film, litteratur og teater på knap 4.000 kr. pr. husstand. Med ca. 2,5 millioner husstande giver det et beløb på 9 milliarder kr. Dette tal var imidlertid nok i underkanten, da det ikke omfatter alle kulturgoder. Kulturministeriets udgifter var i 2012 ca. 13 milliarder kr. Tallene er ikke fuldt sammenlignelige, men de private og de offentlige udgifter synes at være af samme størrelsesorden eller sagt på en anden måde: Som et groft skøn synes den gennemsnitlige tilskudsprocent til kulturgoder at være omkring 50 pct. Der er her set bort fra den faste kulturarv, hvor det er umuligt at opgøre det ganske betydelige private bidrag.
Kulturformål
Offentlig andel
Privat andel
Litteratur
50
50
Teater
80
20
Klassisk
musik
80
20
Rytmisk
musik
20
80
Film
25
75
Billedkunst
Dominerende
Beskeden
Kulturforedrag
0,4
0,6
Computerspil
0
100
Den
faste kulturarv
En del
Nok ganske stor
Den
flytbare og uhåndgribelige kulturarv
Dominerende
Beskeden
Det er ikke nemt at gennemskue systematikken i tilskuddene, men det kan jo skyldes, at der ikke er nogen. Der er en tendens til, at de klassiske kunstformer får de største støttebeløb. Det gælder f.eks. klassisk musik over for rytmisk musik, men det gælder ikke undtagelsesfrit. En gammel og central ingrediens som litteraturforbruget finansieres således halvt om halvt af borgerne selv. Film betragtes som et vigtigt kulturprodukt, men kun produktionen af nye danske film. Selve det at se film er, i modsætning til at overvære koncerter eller teater, derimod ikke støttet af det offentlige. Levende musik understøttes i større eller mindre udstrækning, men det gør aflytning af musik ikke. At se et gammelt billede på et museum støttes med en høj procentsats, medens køb af et nyt billede er en privatsag. At overvære en koncert af Mozart støttes massivt af staten, men at høre et foredrag om Mozart er straks i en anden kategori.
I og med, at kulturstøtten er bestemt af politiske faktorer, bliver spørgsmålet om fordelingsvirkningerne aktuelle. Det fremhæves ofte, såvel i den offentlige debat som i den kulturøkonomiske litteratur, at der er tale om en skæv påvirkning af indkomstfordelingen. Det angives at være de mest velhavende, der har de største fordele af kulturstøtten.
Der foreligger imidlertid ikke, hverken fra Danmark eller i udlandet, mere systematiske undersøgelser af spørgsmålet. Det er nemt at angive enkelte kulturgrene, hvor der er tale om en ret så skæv fordeling. Det gælder således utvivlsomt de "fine" kunstgrene såsom opera og ballet; her er billetprisen selv efter en massiv understøttelse trods alt så høj, at fattigfolk ikke deltager i større omfang. Men det er ikke nær så indlysende, når der ses på den samlede kulturstøtte.
Det er især statens støtte til kulturen, som måske har en skæv påvirkning af indkomstfordelingen i form af støtte til klassisk musik, teater, større museer og billedkunst. Men end ikke for statens vedkommende er billedet entydigt. Statens støtte til filmproduktion er ikke specielt indrettet på at understøtte de mere velhavende. Statens støtte til Kunstråd og Kunstfond kan ses ud fra to synsvinkler. Støtten overfører midler til kunstnerne, men da disse normalt har en indkomst under gennemsnittet, er der ikke her i sig selv noget indkomstmæssigt problem. Set fra de almindelige borgeres synspunkt er det imidlertid svært at gennemskue, hvordan fordele og omkostninger ved kunstnerstøtte egentlig er fordelt.
Statens støtte til kulturen er langt den mest omtalte såvel i dagspressen som i faglitteraturen, men udgør faktisk kun godt halvdelen af den samlede støtte. Den nærmest negligerede halvdel fordeles af kommunerne, og her er det ikke nær så oplagt, at den kommunale støtte i særlig grad skulle komme de mest velhavende til gavns, snarere omvendt. Den vigtigste udgift er folkebibliotekerne, som vel ikke har nogen væsentlig social slagside. De benyttes godt nok mest af de veluddannede, men der er mange studerende med lave indkomster iblandt dem. Det samme gælder antagelig kommunal støtte til spillesteder, lokale museer, kulturforedrag, kulturhuse og lignende.
Reelt er der derfor næppe nogen større social slagside i den samlede kulturstøtte. Det er en væsentlig konklusion, for det sociale aspekt har ofte været brugt i en debat mod kulturstøtte. Men det forhindrer dog ikke, at der ofte bliver fremført en vis forargelse over den store støtte til de "fine" kunstgrene. Som det fremgår af foregående afsnit, er denne støtte svær at begrunde med samfundsgavnlige virkninger. Spørgsmålet er snarere, om den ikke skal ses i en bredere politisk sammenhæng.
I en velfærdsstat er det på sigt vigtigt, at alle befolkningsgrupper bakker op om de grundlæggende principper. Der sker en betydelig indkomstudligning ved opkrævning af skatter og tildeling af sociale og offentlige ydelser. Det er vigtigt også at få borgerskabets opbakning til denne politik, og kunststøtte til de "fine" kunstarter synes velegnet i den forbindelse. Den koster trods alt kun et begrænset beløb for statskassen, men er meget iøjnefaldende; de er faktisk langt mere iøjnefaldende end den økonomisk langt mere betydningsfulde støtte til borgerskabet i form af tilskuddene til de videregående uddannelser. Det er let at forestille sig, at en bankdirektør føler, at han trods alt får noget for sine skattekroner, når han er i operaen. Set i det perspektiv bliver kulturstøtten til de "fine" kunstarter nærmest at opfatte som et stort hold-kæft bolsje. Situationen minder lidt om supermarkedernes reklametilbud for f.eks. kaffe. Supermarkedet kan give et slagtilbud på kaffe vel vidende, at de fleste køber en hel vognfuld af varer, når de alligevel er i butikken for at købe kaffe. Kunststøtten til de "fine" kunstarter kan måske opfattes som velfærdsstatens lokketilbud til borgerskabet om at tage imod den samlede velfærdspakke.
Samspillet mellem det offentlige og de private fonde
Alle kulturinstitutioner skal have dækket omkostningerne, i hvert fald på langt sigt, og da de typisk har et svagt økonomisk fundament i form af egenkapital, også på ret kort sigt. Indtægterne kan komme fra offentlige tilskud, billetindtægter mv., samt tilskud fra private, det være sig private borgere, virksomheder eller fonde.
Især i USA, hvor der er tradition for et beskedent offentligt engagement, har samspillet mellem de private og offentlige tilskud været et emne for undersøgelser.
Problemstillingen har typisk været at undersøge, om de private tilskud bliver formindsket, hvis det offentlige giver tilskud. Man taler om en fortrængningseffekt. Det vil sige, at man opfatter de private tilskud som en funktion af de offentlige tilskud, så man stiller spørgsmålet
Vil offentlige tilskud påvirke de private tilskud?
Hypotesen er så, at større offentlige tilskud vil formindske de private tilskud. Resultaterne af denne forskning har ikke været særligt entydige. Andreoni og Payne (2003) finder en beskeden fortrængningseffekt. Senere har Smith (2007) i en større undersøgelse, men publiceret i et mindre fremtrædende tidsskrift, nået til, at fortrængningseffekten er ganske beskeden.
Det er imidlertid tvivlsomt, om resultaterne fra den amerikanske litteratur overhovedet har nogen relevans for det danske samfund. I den danske virkelighed er udgangspunktet ikke normalt en privat finansieret kulturinstitution, men derimod en offentligt finansieret kulturinstitution. Det betyder, at der kan være grund til at se på den omvendte spørgsmål:
Vil private tilskud nedsætte det offentlige tilskud?
Der findes ingen litteratur om denne sammenhæng. Der findes et notat fra Kulturministeriet om Samspillet mellem private fonde og den offentlige kulturpolitik, men det er ren talmæssig opgørelse uden noget forsøg på at vurdere årsagssammenhænge, se Kulturministeriet (2004). Hovedresultatet af denne undersøgelse var, at de private bidrag var af en ret beskeden størrelse, undtagen donationer til museer og til byggeprojekter. Som omtalt i de forrige kapitler spiller sponsorater, hvor kulturinstitutionen giver en vis modydelse, kun en beskeden rolle. Undersøgelsen bygger på en opgørelse af indberetninger fra kulturinstitutionerne.
Der er i Danmark som i andre lande en del fonde med betydelige midler med hver sin forhistorie, f.eks. Ny Carlsbergfonden, Veluxfonden, Bikubenfonden, Realdania og A.P. Møller og Hustru Chastine Mc-Kinney Møllers Fond til almene Formaal. Disse fonde offentliggør ikke så meget information om deres virke, som offentlige institutioner er forpligtet til at gøre. Typisk giver de ikke tilskud til driften, og typisk kan der være en vis konjunktur i de disponible beløb, da fondenes indtægter f.eks. i form af renter kan være ret konjunkturafhængige. En del kulturinstitutioner beklagede sig derfor også ved finanskrisen i 2009 over, at lysten og evnen til private donationer var faldende. De enkelte fonde styres af en fundats, hvor kulturelle formål kan være et blandt flere formål, men omvendt er fondene jo også forpligtet til en vis virksomhed.
Det offentlige, dvs. politikerne, er naturligvis fuldt ud klar over fondenes eksistens, og det er derfor et åbent spørgsmål i hvilken udstrækning, det offentlige holder sig tilbage i nogle sammenhænge i håbet om, at en bestemt kulturinvestering vil blive finansieret af en fond i stedet for offentlige midler. Et nærliggende eksempel er museernes anskaffelse af billedkunst. De færreste kunstmuseer har afsat større midler til indkøb af ny eller gammel kunst; Statens Museum for Kunst havde således kun afsat 5 millioner kr. til formålet i 2009, og det får man ikke meget kunst for. Det er nærliggende af se denne sparsommelighed i lyset af fondenes virksomhed. Alternativet ville jo nok ellers have været en større tildeling til Kunstrådet, så de enkelte museer kunne søge om midler til indkøb af kunst hos Kunstrådet; nu søger de i stedet hos fonde. En vis fortrængning er derfor sandsynlig, men størrelsen er ren spekulation.
Det andet store område for private donationer er byggeprojekter. Bornholms Kunstmuseum fik i 1993 en udbygning til ca. 30 millioner kr. støttet af en række fonde. Ville det politiske system have alternativt have finansieret denne udbygning? I så fald er der reelt tale om en fuld fortrængning. Konsekvensen er så, at fondene på papiret støtter et kulturelt projekt, men reelt aflaster statskassen. Men det er også tænkeligt, at det politiske system slet ikke ville have foretaget en udbygning, eller blot foretaget en mindre udbygning.
I mangel af grundige empiriske undersøgelser er det ikke muligt at sætte tal på fortrængningseffekten. Men det skal erindres, at fondene, især de store og toneangivende, har en professionel ledelse og naturligvis er bevidste om fortrængningseffekten. Denne bevidsthed kan så på den ene side betyde, at den ikke er så betydningsfuld endda. Men det kan også betyde, at fondene – netop for at undgå at støtte projekter, hvor der er en klar risiko for fortrængningseffekter – kommer til at støtte projekter, hvis samfundsmæssige nytte ikke er så åbenbar.
Der er ikke i Danmark og så vidt vides heller ikke i udlandet foretaget undersøgelser af fondenes virksomhed. Den almindelige holdning er vel, at det er herligt, at der kommer nogle penge til "et godt formål", uden nærmere overvejelser over, hvordan fondene er opstået. Det er et område, der i den grad trænger til at blive belyst.
